第二節 政府采購法律制度
一、政府采購法律制度的構成
我國的政府采購法律制度由《政府采購法》、國務院各部門特別是財政部頒布的一系列部門規章，以及地方性法規和政府規章組成。
（一）政府采購法
《政府采購法》是規范我國政府采購活動的根本性法律，也是制定其他政府采購法規制度的基本依據。
（二）政府采購部門規章
財政部頒布有關政府采購的部門規章，以細化《政府采購法》中的原則性規定。如《政府采購信息公告管理辦法》、《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》等。
（三）政府采購地方性法規和政府規章
各地政府也根據各地的具體情況頒布了規范本行政區域內政府采購活動的地方性法規和政府規章。
二、政府采購的概念
根據《政府采購法》的規定，政府采購是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。
（一）政府采購的主體范圍
政府采購的主體，亦即采購人，是指使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者限額標準以上的貨物、工程和服務的國家機關、事業單位和團體組織。《政府采購法》沒有將國有企業納入政府采購的主體范圍。
【重點提示】政府采購的主體范圍包括國家機關、事業單位和團體組織。但是不包括國有企業。
（二）政府采購的資金范圍
政府采購資金為財政性資金。按照財政部的現行規定，財政性資金是指預算內資金、預算外資金，以及與財政資金相配套的單位自籌資金的總和。
（三）政府集中采購目錄和政府采購限額標準
政府集中采購目錄和采購限額標準由省級以上人民政府確定并公布。屬于中央預算的政府采購項目，其集中采購目錄和政府采購限額標準由國務院確定并公布；屬于地方預算的政府采購項目，其集中采購目錄和政府采購限額標準由省、自治區、直轄市人民政府或者其授權的機構確定并公布。
（四）政府采購的對象范圍
政府采購的對象包括貨物、工程和服務。
三、政府采購的原則
《政府采購法》規定，政府采購應當遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則。
（一）公開透明原則
公開透明原則，是指有關采購的法律、政策、程序和采購活動對社會公開，所有相關信息都必須公之于眾。
公開透明原則應當貫穿于政府采購全過程，具體體現為以下三個方面：
1.公開的內容。應當公開的政府采購信息包括政府采購法規政策，省級以上人民政府公布的集中采購目錄、政府采購限額標準和公開招標數額標準，政府采購招標業務代理機構名錄，招標投標信息，財政部門受理政府采購投訴的聯系方式及投訴處理決定，財政部門對集中采購機構的考核結果，采購代理機構、供應商不良行為記錄名單等。
2.公開的標準。政府采購公開的信息應當符合內容真實、準確可靠、發布及時、便于獲得查找等標準。
3.公開的途徑。政府采購信息應當在省級以上財政部門指定的政府采購信息發布媒體上向社會公開發布。
（二）公平競爭原則
公平競爭原則要求政府采購活動在確保公平的前提下充分引入競爭機制。因此，公平競爭原則可以進一步劃分為競爭性原則和公平性原則。
1.競爭性原則，就是通過引入競爭機制，最大限度地利用供應商之間的激烈競爭，促使政府采購形成對買方有利的競爭局面，從而使政府采購主體采購到優質價廉的商品和服務，以實現政府采購的目標。政府采購競爭的主要方式是招標投標。
2.政府采購的公平性原則主要有兩方面的內容：一是機會均等，即政府采購應允許所有有興趣參加投標的供應商參與競爭，政府采購主體不能無故將希望參加政府采購的供應商排斥在外；二是待遇平等，即政府采購應對所有的參加者一視同仁，給予其同等的待遇。
（三）公正原則
公正原則主要指采購人、采購代理機構相對于作為投標人、潛在投標人的多個供應商而言，政府采購主管部門相對于作為被監督人的多個當事人而言，應站在中立、公允、超然的立場上，對于每位相對人都要一碗水端平、不偏不倚、平等對待、一視同仁、而不厚此薄彼，因其身份不同而施行差別對待。
（四）誠實信用原則
一方面，要求采購主體在項目發標、信息公布、評標、審標過程中要真實，不得有所隱瞞；另一方面，也要求供應商在提供物品、服務時達到投標時做出的承諾，樹立相應的責任意識。
四、政府采購的功能
政府采購具有以下功能：
（一）節約財政支出，提高采購資金的使用效益
實行統一集中的政府采購使采購規模得到擴大，有助于形成政府采購買方市場。與此同時，政府采購充分引入競爭機制并建立對供應商的激勵約束機制、這些都使得政府采購主體能夠以較低廉的價格購買到高質量的貨物、工程和服務，從而起到節約財政支出、提高采購資金使用效益的作用。
（二）強化宏觀調控
政府采購作為財政支出的重要組成部分，是實現財政支出政策的重要工具。政府在政府采購市場中處于有利地位，可以通過調整采購規模、采購時間、采購項目、采購規則等方式來實現特定的宏觀調控目標。《政府采購法》明確規定，政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境，扶持不發達地區和少數民族地區，促進中小企業發展等。
（三）活躍市場經濟
政府采購必須遵循公開、公平、公正的原則，在競標過程中執行嚴密、透明的“優勝劣汰”機制，所有這些都會調動供應商參與政府采購的積極性，并能夠促使供應商不斷提高產品質量、降低生產成本或改善售后服務，以使自己能夠贏得政府訂單。供應商競爭能力的提高又能夠帶動整個國內市場經濟的繁榮。從國際競爭的角度看，政府采購有助于供應商邁出國門、走向國際市場，提高我國產品在國際市場上的競爭力，并早日進入國際政府采購市場。
（四）推進反腐倡廉
政府采購作為一項制度安排可以從兩方面推進政府的反腐倡廉工作。首先，政府采購中的采購人、采購代理機構和供應商三者之間在各自內在利益驅動下所形成的內在相互監督機制，可以促進反腐倡廉；其次，實行政府采購制度的同時也建立了一套外在的監督機制，如法律監督、政府采購主管部門的監督、各級紀檢、監察、審計等部門的監督等，這些監督都最大限度地增加了政府采購的透明度、盡可能避免腐敗現象的發生。
（五）保護民族產業
政府采購是世界各國為保護民族產業所普遍采用的有效手段。根據我國《政府采購法》的規定，除極少數法定情形外，政府采購應當采購本國貨物、工程和服務。這一規定就體現了國貨優先原則，即政府采購保護民族產業的功能。
五、政府采購的執行模式
《政府采購法》規定，政府采購實行集中采購和分散采購相結合。采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，應當實行集中采購。
（一）集中采購
集中采購是指由政府設立的職能機構統一為其政府機構提供采購服務的一種采購組織實施形式。按照《政府采購法》的規定，集中采購必須委托集中采購機構代理采購。設區的市、自治州以上人民政府根據本級政府采購項目組織集中采購的需要設立集中采購機構。
【重點提示】采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，應當實行集中采購。集中采購必須委托集中采購機構代理采購。
（二）分散采購
分散采購是指由各預算單位自行開展采購活動的一種采購組織實施形式。《政府采購法》規定，采購未納入集中采購目錄的政府采購項目，可以自行采購，也可以委托集中采購機構在委托的范圍內代理采購。
【重點提示】分散采購既可以自行采購，也可以委托集中采購機構在委托的范圍內代理采購。
六、政府采購當事人
政府采購當事人包括采購人、供應商和采購代理機構。
（一）采購人
1.概念。采購人是政府采購中貨物、工程和服務的直接需求者。作為政府采購的采購人是依法進行政府采購的國家機關、事業單位和團體組織；
2.采購人的權利。主要包括：（l）自行選擇采購代理機構的權利；（2）要求采購代理機構遵守委托協議約定的權利；（3）審查政府采購供應商的資格的權利；（4）依法確定中標供應商的權利；（5）簽訂采購合同并參與對供應商履約驗收的權利；（6）特殊情況下提出特殊要求的權利，例如，對于納入集中采購目錄屬于本部門、本系統有特殊要求的項目，可以實行部門集中采購；屬于本單位有特殊要求的項目，經省級以上人民政府批準，可以自行采購；（7）其他合法權利。
3.采購人的義務。主要包括：（1）遵守政府采購的各項法律、法規和規章制度；（2）接受和配合政府采購監督管理部門的監督檢查，同時還要接受和配合審計機關的審計監督以及監察機關的監察；（3）尊重供應商的正當合法權益；（4）遵守采購代理機構的工作秩序；（5）在規定時間內與中標供應商簽訂政府采購合同；（6）在指定媒體及時向社會發布政府采購信息、招標結果；（7）依法答復供應商的詢問和質疑；（8）妥善保存反映每項采購活動的采購文件；（9）其他法定義務。
（二）供應商
1.概念。供應商是指向采購人提供貨物、工程或者服務的法人、其他組織或者自然人。
2.法定條件。《政府采購法》規定，供應商參加政府采購活動應當具備以下條件：（1）具有獨立承擔民事責任的能力；（2）具有良好的商業信譽和健全的財務會計制度；（3）具有履行合同所必需的設備和專業技術能力；（4）有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄；（5）參加政府采購活動前三年內，在經營活動中沒有重大違法記錄；（6）法律、行政法規規定的其他條件。
3.供應商的權利。主要包括：（1）平等地取得政府采購供應商資格的權利；（2）平等地獲得政府采購信息的權利；（3）自主、平等地參加政府采購競爭的權利；（4）就政府采購活動事項提出詢問、質疑和投訴的權利；（5）自主、平等地簽訂政府采購合同的權利；（6）要求采購人或采購代理機構保守其商業秘密的權利；（7）監督政府采購依法公開、公正進行的權利；（8）其他合法權利。
4.供應商的義務。主要包括：（1）遵守政府采購的各項法律、法規和規章制度；（2）按規定接受供應商資格審查，并在資格審查中客觀真實地反映自身情況；（3）在政府采購活動中，滿足采購人或采購代理機構的正當要求；（4）投標中標后，按規定程序簽訂政府采購合同并嚴格履行合同義務；（5）其他法定義務。
（三）采購代理機構
1.概念。采購代理機構是指具備一定條件，經政府有關部門批準而依法擁有政府采購代理資格的社會中介機構。
2.采購代理機構分為一般采購代理機構和集中采購機構。一般采購代理機構的資格由國務院有關部門或省級人民政府有關部門認定，主要負責分散采購的代理業務。集中采購機構是進行政府集中采購的法定代理機構，由設區的市、自治州以上人民政府根據本級政府采購項目組織集中采購的需要設立。
【重點提示】注意一般采購代理機構和集中采購機構在設立權限上的不同。一般采購代理機構的資格由國務院有關部門或省級人民政府有關部門認定，集中采購機構由設區的市、自治州以上人民政府根據本級政府采購項目組織集中采購的需要設立。
3.義務和責任。其義務和責任主要包括：（l）依法開展代理采購活動并提供良好服務；（2）依法發布采購信息；（3）依法接受監督管理；（4）不得向采購人行賄或者采取其他不正當手段謀取非法利益；（5）其他法定義務和責任。
七、政府采購方式
政府采購可以采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價以及國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式。其中，公開招標應作為政府采購的主要采購方式。
1.公開招標。公開招標是指采購人或其委托的政府采購代理機構以招標公告的方式邀請不特定的供應商參加投標競爭，從中擇優選擇中標供應商的采購方式。
2.邀請招標。邀請招標是指采購人或其委托的政府采購代理機構以投標邀請書的方式邀請三家或三家以上特定的供應商參與投標的采購方式。
3.競爭性談判。競爭性談判是指采購人或其委托的政府采購代理機構通過與多家供應商就采購事宜進行談判，經分析比較后從中確定中標供應商的采購方式。
4.單一來源。單一來源是指采購人采購不具備競爭條件的物品，只能從唯一的供應商取得采購貨物或服務的情況下，直接向該供應商協商采購的采購方式。
5.詢價。詢價是指采購人向三家以上潛在的供應商發出詢價單，對各供應商一次性報出的價格進行分析比較，按照符合采購需求、質量和服務相等且報價最低的原則確定中標供應商的采購方式。
八、政府采購的監督檢查
各級人民政府財政部門是負責政府采購監督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監督管理職責。其監督檢查的主要內容有：有關政府采購的法律、行政法規和規章的執行情況；采購范圍、采購方式和采購程序的執行情況；政府采購人員的職業素質和專業技能。除此之外，審計機關、監察機關、社會公眾等應當在政府采購的監督中發揮應有作用，集中采購機構、采購人等也應當建立健全內部監督機制。
