分稅制改革為何能走過20年

發表于：2018-09-05 18:57:27
分類：會計實務

　　1994年開啟的我國分稅制改革改變了包干體制下中央財政份額在新增收入中占比偏小，中央財政對橫向財力分布調節不力的局面。建立了較為科學、合理的財力分配機制。有力推動了社會主義市場經濟體制改革的進程。但任何涉及利益的改革都是艱難的，分稅制改革也是如此。走過20年的改革不能說它盡善盡美，還有很多未解決的問題。今天帶著這些問題我走訪了財政部科研所研究員李全先生。

　　中國財經報：今年是分稅制改革20周年，樓部長前不久說“分稅制改革是奠定國家治理基礎的改革，分稅制改革之所以能夠走過20年，是有其生命力的。”你如何評價這樣的判斷?

　　李全：在小平同志南巡之后不久，我國的財稅、金融等宏觀經濟體制均有重大突破，分稅制改革正是這次改革過程中的重要任務之一。當時稅制重復設置，稅收調節作用較差，從而導致納稅人負擔較重，更重要的是稅制對公平、民主政治體制的支持作用難以通過稅制的公平和完善予以體現。但經過20年以來的分稅制改革，實際上從經濟的角度解決了中國長期以來無法解決的行政性分權問題。以經濟性分權暫時替代了行政分權的某些作用。所有企業不論管理條塊，均按規則進行國稅和地稅的征管。

　　分稅制改革建立了符合社會主義市場經濟要求的國家與企業、國家與個人的新型利益分配關系;初步建立了適應社會主義市場經濟要求的分稅制框架，穩定了中央和地方的財政分配關系，調動了中央和地方的積極性;形成了財政收入穩定增長的機制，中央和地方財政收入都實現了較大幅度增長;增強了中央宏觀調控能力，促進了地區協調發展和公共服務的均等化。分稅制改革的基本邏輯和改革方向當然是正確的。

　　中國財經報：那么這次分稅制改革還有何不盡完善的方面呢?

　　李全：此次分稅制的體制框架并沒有將財權與支出責任的匹配問題徹底落實下去，以至于省以下至今并未實施真正意義上的分稅制，而是在博弈過程中逐漸形成了復雜而又多樣化的分成制甚至包干制，這種分成制直接導致的結果就是地方稅制的堅實基礎并未形成，包干制則甚至導致地方保護主義。此外，雖然近年來轉移支付制度在運行中有了顯著改進，轉移支付作為一個良好的補充制度，雖然對地方社會經濟發展起到了重要的扶持作用，但卻不能徹底解決地方社會經濟全面發展的財力不平衡問題。

　　中國財經報：面對目前存在的問題和矛盾，比如基層財政困難的問題，地方政府性債務膨脹的問題，以及由此引發的各級政府土地財政的短期行為等，不僅僅出現在總量上，更重要的是體現在支出結構的失衡上。如何解決這些問題?

　　李全：分稅制后中央財政收入的占比明顯上升了。如果單從這些現象來判斷分稅制的改革是錯誤的顯然有失偏頗，因為，分稅制正是按照與市場經濟相匹配的框架來設計財稅體制改革的總體思路，并由此形成了中央和地方分權的具體稅制征管局面，并從制度層面消除了“諸侯經濟”和政府職能錯位等制約改革進程的根本性問題。

　　不可否認，目前確實面臨一些現實需要解決的問題，比如地方政府性債務的膨脹等問題，而這些問題也確實是由分稅制等制度因素催生的，為什么一個好的制度在促進經濟改革和結構調整的同時，帶來了這些負面的效果呢?究其根本，其實正是由于分稅制改革的落實不徹底所造成的，實際上省級以下并沒有真正進入分稅制狀態，各類分成制、包干制依然存在，只有從省級及以下各級政府入手，在財政分配領域徹底落實分稅制改革，并進一步改革政府層級，按照“一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級舉債權、一級產權”的體制改革邏輯，在扁平化的包括中央、省級、縣級的三級框架里處理好財政稅收方面深化改革的問題，這才能說分稅制落到了實處。

　　從國際上來看，分稅制已經成為市場經濟國家落實財稅體制及進行宏觀調控的一般慣例，宏觀調控對財力的集中要求和市場經濟對財力的分散要求，正是政府分權與集權的關系折射，但如何有效地解決集權與分權的平衡，世界各國都在探索，目前來看比較成熟的模式正是通過分稅制予以解決的。

　　我國的情況與世界上很多大國類似，國土面積廣袤、人口眾多，由于各個地區的發展不均衡而形成了比較典型的東、中、西部差異。而且我國是本世紀初才脫離了封建社會的國家體制，傳統的農業生產方式和“改革開放后一部分人先富起來”又形成了典型的城鄉二元經濟結構，這些問題通過單純的分權體制都是難以有效解決的。但集權又會導致計劃過死，從而磨滅市場潛力，如何處理好中央和地方財權與事權匹配的問題，就是要從根本上落實分稅制，在中央有效控制的前提下，給予地方必要稅種立法權、稅率變動權限等，并通過中央財政進行有效的轉移支付，從而實現公共財政的全方位覆蓋，以及公共服務均等化。如果進一步從行政體制改革及政府效率的提高來看，分稅制也有著深刻的內涵，即通過各類稅種在中央、地方政府之間的立法權、司法權、執法權的分配，以實現事權與財權的匹配，延伸下去，可以進一步推進民主法治改革的進程，加快各層級政府政治體制改革，提高效率和兼顧公平，最終實現中央與地方政府的利益統一，提升全體國民的福祉。

　　今年是分稅制改革20周年，又是財稅改革的關鍵時間點。

　　分稅制改革20年來的重要事件(1994年-2014年)

　　1993年財務會計制度改革先行，以使成本真實化、所得稅稅基一致化。同時，所得稅的征管難度較大，因此，宜列為第二順序。企業所得稅當時只是分別合并了內資企業所得稅和外資企業所得稅，而把內外并軌和打破按隸屬關系劃分收入歸屬作為未盡事宜，留待以后改革再予以完成。

　　1994年的分稅制改革啟動。一個重要原則，是“根據事權與財權相結合的原則”，先分事權再分稅。但實際是事權劃分先不動，中央與地方政府的事權基本上延續過去《憲法》及其他法律的規定。中央與地方的收入劃分不是跟著事權走，而是遵循市場經濟國家的一般做法;即維護國家權益、涉及全國性資源配置、實施宏觀調控所必需的稅種劃歸中央，中央收入占全國財政收入的大頭。

　　1996年，國民經濟成功實現了“軟著陸”，當年國內生產總值增長9.6%，物價指數比上年增長6.1%，形成了“高增長，低通脹”的良好局面。

　　1998年，政府正式提出建立“公共財政”框架。隨后，財稅領域繼續沿著1994年改革的思路和路徑，進行了一系列改革和完善，并把改革重點轉移到財政支出領域，內容相當豐富，但無外乎兩大類：一是收入方面改革，二是啟動財政預算管理體制改革，并優化財政支出結構。隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和經濟社會的不斷發展，所得稅按隸屬關系和稅目劃分收入的負面影響逐漸凸現出來。特別是企業所得稅按隸屬關系劃分收入歸屬，一定程度上助長了一些地方政府為追逐稅收利益搞地方保護主義和重復建設，阻礙了企業的兼并、重組，制約了經濟結構調整，特別是不利于平衡地區間財力差距。

　　從2002年1月1日起，打破按隸屬關系和稅目劃分所得稅收入的辦法，實施所得稅收入分享改革，把企業所得稅和個人所得稅變成了共享稅。對2002年的所得稅增量，中央和地方各分享50%;對2003年以后的增量，中央分享60%，地方分享40%。中央增收的收入，主要用于對中西部地區的一般性轉移支付，以縮小地區差距。

　　2004年7月1日起，東北、中部等部分地區先后進行增值稅轉型改革試點，取得預期成效。

　　2004年9月14日，財政部、國家稅務總局發文正式啟動增值稅改革試點。當時采取的是“增量抵扣”方式，改革試點領域也限定在八大行業。

　　2008年，新的企業所得稅法在全國實施，內外資不同的企業所得稅終于得以合并，促進了企業間的公平競爭和統一市場秩序的建立。

　　2009年1月1日起,在我國所有地區、所有行業推行增值稅轉型改革,由生產型增值稅轉為國際上通用的消費型增值稅。這一改革的核心內容是允許企業抵扣其購進設備所含的增值稅,此舉將消除我國當前生產型增值稅制產生的重復征稅因素,降低企業設備投資的稅收負擔,在維持現行稅率不變的前提下,是一項重大的減稅政策。增值稅的改革思路是“先轉型，再擴圍”，由生產型向消費型轉變的試點工作正在穩步推進，試點范圍不斷擴大。

　　為了促進經濟增長方式的轉變和結構優化，還調整了消費稅、資源稅、關稅以及出口退稅政策，出臺了一系列促進自主創新、節能減排和新能源開發利用的政策。

　　2011年，經國務院批準，財政部、國家稅務總局聯合下發營業稅改征增值稅試點方案。

　　從2012年1月1日起，在上海交通運輸業和部分現代服務業開展營業稅改征增值稅試點。至此，貨物勞務稅收制度的改革拉開序幕。

　　自2012年8月1日起至年底，國務院將擴大營改增試點至10省市，北京9月啟動。

　　截止2013年8月1日，“營改增”范圍已推廣到全國試行。

　　從2014年1月1日起，將鐵路運輸和郵政服務業納入營業稅改征增值稅試點，至此交通運輸業已全部納入營改增范圍。

分稅制改革為何能走過20年

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