第四章 財(cái)政法律制度
第一節(jié) 預(yù)算法律制度
一、預(yù)算法律制度的構(gòu)成
預(yù)算法律制度是指國(guó)家經(jīng)過(guò)法定程序制定的，用以調(diào)整國(guó)家預(yù)算關(guān)系的法律、行政法規(guī)和相關(guān)規(guī)章制度。我國(guó)的預(yù)算法律制度由《預(yù)算法》、《預(yù)算法實(shí)施條例》以及有關(guān)國(guó)家預(yù)算管理的其他法規(guī)制度構(gòu)成。預(yù)算法治是國(guó)家在民主基礎(chǔ)上依法理財(cái)?shù)男枰翘岣哳A(yù)算民主化、強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督的需要，也是國(guó)家宏觀調(diào)控的重要手段。
(一)《預(yù)算法》
預(yù)算法是財(cái)政法律制度的核心，而民主的財(cái)政是法治國(guó)家的基石，因此各國(guó)尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家都十分重視預(yù)算立法，我國(guó)也不例外。1951年，政務(wù)院就頒布了《預(yù)決算暫行條例》，這個(gè)條例一直沿用了40年。1991年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》。1994年第八屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過(guò)《預(yù)算法》，自1995年1月1日起施行。該法共分11章79條，章名分別為：總則、預(yù)算管理職權(quán)、預(yù)算收支范圍、預(yù)算編制、預(yù)算審查和批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算、監(jiān)督、法律責(zé)任和附則。該法是我國(guó)第一部財(cái)政基本法律，是我國(guó)國(guó)家預(yù)算管理工作的根本性法律，是制定其他預(yù)算法規(guī)的基本依據(jù)。它的頒布施行，對(duì)于強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全財(cái)政預(yù)算制度，加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展，具有十分重要的意義。
(二)《預(yù)算法實(shí)施條例》及其他法規(guī)制度
為了貫徹實(shí)施《預(yù)算法》，使之更具操作性，為預(yù)算及其監(jiān)督提供更為具體明確的行為準(zhǔn)則，國(guó)務(wù)院于《預(yù)算法》施行的同年頒布了《預(yù)算法實(shí)施條例》，共分為8章79條。它根據(jù)預(yù)算法所確立的基本原則和規(guī)定，對(duì)其中的有關(guān)法律概念，以及預(yù)算管理的方法和程序等作了具體規(guī)定。
同時(shí)，為了進(jìn)一步將預(yù)算活動(dòng)納入法治化的軌道，國(guó)務(wù)院還于1996年發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，財(cái)政部也發(fā)布了《預(yù)算外資金管理實(shí)施辦法》(財(cái)綜字[ 1996] 104號(hào))。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及法治條件下，財(cái)政資金的使用也與市場(chǎng)發(fā)生直接聯(lián)系，需要將其納入法治軌道，與此相關(guān)的是2002年頒行的《政府采購(gòu)法》。
二、國(guó)家預(yù)算
(一)國(guó)家預(yù)算的概念
國(guó)家預(yù)算是指經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的、國(guó)家在一定期間內(nèi)預(yù)定的財(cái)政收支計(jì)劃，是國(guó)家進(jìn)行財(cái)政分配的依據(jù)和宏觀調(diào)控的重要手段。我國(guó)國(guó)家預(yù)算是具有法律效力的基本財(cái)政計(jì)劃，是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)政治經(jīng)濟(jì)任務(wù)，有計(jì)劃地集中和分配財(cái)政收入的重要工具，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的反映。我國(guó)的預(yù)算收入采用稅收等形式，是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的內(nèi)部積累;我國(guó)的預(yù)算支出，主要用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防、文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生、社會(huì)福利等各項(xiàng)事業(yè)。
(二)國(guó)家預(yù)算的作用
國(guó)家預(yù)算的作用是國(guó)家預(yù)算職能在經(jīng)濟(jì)生活中的具體體現(xiàn)，它主要包括三個(gè)方面：
1.財(cái)力保證作用。
2.調(diào)節(jié)制約作用。
3.反映監(jiān)督作用。
(三)國(guó)家預(yù)算的級(jí)次劃分
各級(jí)政府的財(cái)權(quán)大小要通過(guò)預(yù)算收支范圍的劃分具體體現(xiàn)出來(lái)，而政府活動(dòng)范圍和方向又受到預(yù)算收支規(guī)模的制約。在現(xiàn)代社會(huì)，一般國(guó)家都實(shí)行多級(jí)預(yù)算。
我國(guó)國(guó)家預(yù)算級(jí)次結(jié)構(gòu)是根據(jù)國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)、行政區(qū)域劃分和財(cái)政管理體制要求而確定的。我國(guó)的國(guó)家預(yù)算實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，共分為五級(jí)預(yù)算，具體包括：中央預(yù)算;省級(jí)(省、自治區(qū)、直轄市)預(yù)算;地市級(jí)(設(shè)區(qū)的市、自治州)預(yù)算;縣市級(jí)(縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū))預(yù)算;鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)(鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))預(yù)算。
不具備設(shè)立預(yù)算條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府確定，可以暫不設(shè)立預(yù)算。
各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)實(shí)行收支平衡的原則。
(四)國(guó)家預(yù)算的構(gòu)成
1.我國(guó)的國(guó)家預(yù)算，根據(jù)政府層次不同可以分為中央預(yù)算、地方預(yù)算
(1)中央預(yù)算
中央預(yù)算由中央各部門(mén)(含直屬單位，下同)的預(yù)算組成。中央預(yù)算包括地方向中央上解的收入數(shù)額和中央對(duì)地方返還或者給予補(bǔ)助的數(shù)額。所謂“中央各部門(mén)”，是指與財(cái)政部直接發(fā)生預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的國(guó)家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、政黨組織和社會(huì)團(tuán)體;所謂“直屬單位”，是指與財(cái)政部直接發(fā)生預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的企業(yè)和事業(yè)單位。
(2)地方預(yù)算
地方預(yù)算由各省、自治區(qū)、直轄市總預(yù)算組成。地方各級(jí)政府預(yù)算由本級(jí)各部門(mén)(含直屬單位，下同)的預(yù)算組成，包括下級(jí)政府向上級(jí)政府上解的收人數(shù)額和上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府返還或者給予補(bǔ)助的數(shù)額。所謂“本級(jí)各部門(mén)”，是指與本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)直接發(fā)生預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的地方國(guó)家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、政黨組織和社會(huì)團(tuán)體;所謂“直屬單位”，是指與本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)直接發(fā)生預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的企業(yè)和事業(yè)單位。
2.我國(guó)的國(guó)家預(yù)算，根據(jù)預(yù)算對(duì)象不同可以分為各級(jí)總預(yù)算和部門(mén)單位預(yù)算
(1)總預(yù)算
總預(yù)算是指政府的財(cái)政匯總預(yù)算。按照國(guó)家行政區(qū)域劃分和政權(quán)結(jié)構(gòu)可相應(yīng)劃分為各級(jí)次的總預(yù)算，如我國(guó)的中央總預(yù)算、省(自治區(qū)、直轄市)總預(yù)算、市總預(yù)算、縣總預(yù)算等。各級(jí)總預(yù)算由本級(jí)政府預(yù)算和所屬下級(jí)政府的總預(yù)算匯編而成，由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)編制。下級(jí)政府只有本級(jí)預(yù)算的，下級(jí)政府總預(yù)算即指下級(jí)政府的本級(jí)預(yù)算;沒(méi)有下級(jí)政府預(yù)算的，總預(yù)算即指本級(jí)預(yù)算。
(2)部門(mén)單位預(yù)算
部門(mén)單位預(yù)算是指部門(mén)、單位的收支預(yù)算。各部門(mén)預(yù)算由本部門(mén)所屬各單位預(yù)算組成。單位預(yù)算是指列入部門(mén)預(yù)算的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和其他單位的收支預(yù)算。部門(mén)單位預(yù)算是總預(yù)算的基礎(chǔ)，其預(yù)算收支項(xiàng)目比較詳細(xì)和具體，它由各預(yù)算部門(mén)和單位編制。
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三、預(yù)算管理的職權(quán)
明確劃分國(guó)家各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、各級(jí)政府、各級(jí)財(cái)政部門(mén)以及各部門(mén)、各單位在預(yù)算活動(dòng)中的職權(quán)，是保證依法管理預(yù)算的前提條件，也是將各級(jí)預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整和預(yù)算決算的各環(huán)節(jié)納入法制化、規(guī)范化軌道的必要措施。根據(jù)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、權(quán)責(zé)結(jié)合的原則，《預(yù)算法》明確地規(guī)定了各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、各級(jí)政府、各級(jí)財(cái)政部門(mén)和各部門(mén)、各單位的預(yù)算職權(quán)。
(一)各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的職權(quán)
1.全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的職權(quán)
2.縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的職權(quán)
3.鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)的職權(quán)
(二)各級(jí)政府的職權(quán)
1.國(guó)務(wù)院的職權(quán)
2.縣級(jí)以上地方各級(jí)政府的職權(quán)
3.民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的職權(quán)
(三)各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)的職權(quán)
國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)具體編制中央預(yù)算、決算草案;具體組織中央和地方預(yù)算的執(zhí)行;提出中央預(yù)算預(yù)備費(fèi)動(dòng)用方案;具體編制中央預(yù)算的調(diào)整方案;定期向國(guó)務(wù)院報(bào)告中央和地方預(yù)算的執(zhí)行情況。
地方各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)具體編制本級(jí)預(yù)算、決算草案;具體組織本級(jí)總預(yù)算的執(zhí)行;提出本級(jí)預(yù)算預(yù)備費(fèi)動(dòng)用方案;具體編制本級(jí)預(yù)算的調(diào)整方案;定期向本級(jí)政府和上一級(jí)政府財(cái)政部門(mén)報(bào)告本級(jí)總預(yù)算的執(zhí)行情況。
(四)各部門(mén)、各單位的職權(quán)
1.各部門(mén)的職權(quán)
各部門(mén)的預(yù)算職權(quán)包括：編制本部門(mén)預(yù)算、決算草案;組織和監(jiān)督本部門(mén)預(yù)算的執(zhí)行;定期向本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)報(bào)告預(yù)算的執(zhí)行情況。
2.各單位的職權(quán)
各單位的預(yù)算職權(quán)主要包括：編制本單位預(yù)算、決算草案;按照國(guó)家規(guī)定上繳預(yù)算收入，安排預(yù)算支出，并接受國(guó)家有關(guān)部門(mén)的監(jiān)督。
四、預(yù)算收入與預(yù)算支出
國(guó)家預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成。
(一)預(yù)算收人
預(yù)算收入劃分為中央預(yù)算收入、地方預(yù)算收入、中央和地方預(yù)算共享收入。
分稅制是分級(jí)財(cái)政體制，也是稅收管理的一種形式。
具體的劃分為：
中央政府固定收入包括消費(fèi)稅(含進(jìn)口環(huán)節(jié)海關(guān)代征的部分)、車輛購(gòu)置稅、關(guān)稅、海關(guān)代征的進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅等。
地方政府固定收入包括城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、車船稅、契稅。
中央政府和地方政府共享收入主要包括：增值稅(不含進(jìn)口環(huán)節(jié)由海關(guān)代征的部分)：中央政府分享75%，地方政府分享25%。營(yíng)業(yè)稅：鐵道部、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中繳納的部分歸中央政府，其余部分歸地方政府。企業(yè)所得稅：鐵道部、各銀行總行及海洋石油企業(yè)繳納的部分歸中央政府，其余部分中央與地方政府按60%與40%的比例分享。個(gè)人所得稅：除儲(chǔ)蓄存款利息所得的個(gè)人所得稅外，其余部分的分享比例與企業(yè)所得稅相同。資源稅：海洋石油企業(yè)繳納的部分歸中央政府，其余部分歸地方政府。城市維護(hù)建設(shè)稅：鐵道部、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中繳納的部分歸中央政府，其余部分歸地方政府。印花稅：證券交易印花稅收入的94%歸中央政府，其余6%和其他印花稅收入歸地方政府。
現(xiàn)行分稅制對(duì)管理權(quán)限的劃分大致是這樣的：中央稅、中央地方共享稅、地方稅的立法權(quán)限一律集中在中央;中央稅和中央地方共享稅由國(guó)家稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收和管理，共享稅中地方分享的部分由國(guó)家稅務(wù)局直接劃歸地方金庫(kù)，地方稅則由地方稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收和管理。
(二)預(yù)算支出
預(yù)算支出劃分為中央預(yù)算支出和地方預(yù)算支出。
其中，中央預(yù)算支出是指按照分稅制財(cái)政管理體制，由中央財(cái)政承擔(dān)并列人中央預(yù)算的支出，包括中央本級(jí)支出和中央返還或者補(bǔ)助地方的支出;地方預(yù)算支出是指按照分稅制財(cái)政管理體制，由地方財(cái)政承擔(dān)并列入地方預(yù)算的支出，包括地方本級(jí)支出和地方按照規(guī)定上解中央的支出。
(三)預(yù)算收支范圍
預(yù)算收入包括：稅收收入;依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)上繳的國(guó)有資產(chǎn)收益;專項(xiàng)收入;其他收入。
預(yù)算支出包括：經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出;教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)發(fā)展支出;國(guó)家管理費(fèi)用支出;國(guó)防支出;各項(xiàng)補(bǔ)貼支出;其他支出。
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五、預(yù)算組織的程序
預(yù)算組織程序包括預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行和調(diào)整。
(一)預(yù)算的編制
各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的時(shí)間編制預(yù)算草案。編制預(yù)算草案的具體事項(xiàng)由財(cái)政部負(fù)責(zé)部署。預(yù)算草案是指各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位編制的未經(jīng)法定程序?qū)彶楹团鷾?zhǔn)的預(yù)算收支計(jì)劃。中央預(yù)算和地方各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算。
1.預(yù)算年度
我國(guó)國(guó)家預(yù)算年度采取的是公歷年制。《預(yù)算法》規(guī)定，預(yù)算年度自公歷1月1日起，至12月31日止。各項(xiàng)活動(dòng)主體都必須按照法律規(guī)定的時(shí)間要求及時(shí)地編制預(yù)算。
2.預(yù)算草案的編制依據(jù)
中央預(yù)算和地方各級(jí)政府預(yù)算，應(yīng)當(dāng)參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況和本年度收支預(yù)測(cè)進(jìn)行編制。
3.預(yù)算草案的編制內(nèi)容
中央預(yù)算的編制內(nèi)容：(1)本級(jí)預(yù)算收入和支出;(2)上一年度結(jié)余用于本年度安排的支出;(3)返還或者補(bǔ)助地方的支出;(4)地方上解的收入。
中央財(cái)政本年度舉借的國(guó)內(nèi)外債務(wù)和還本付息數(shù)額應(yīng)當(dāng)在本級(jí)預(yù)算中單獨(dú)列示。
地方各級(jí)政府預(yù)算的編制內(nèi)容：(1)本級(jí)預(yù)算收入和支出;(2)上一年度結(jié)余用于本年度安排的支出;(3)上級(jí)返還或者補(bǔ)助的收入;(4)返還或者補(bǔ)助下級(jí)的支出;(5)上解上級(jí)的支出;(6)下級(jí)上解的收入。
4.預(yù)算草案初步審查
國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在每年全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的一個(gè)月前，將中央預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)進(jìn)行初步審查。省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的一個(gè)月前，將本級(jí)預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)或者根據(jù)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)主任會(huì)議的決定提交本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有關(guān)的工作委員會(huì)進(jìn)行初步審查。縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的一個(gè)月前，將本級(jí)預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行初步審查。
(二)預(yù)算的審查和批復(fù)
各級(jí)政府預(yù)算經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后，本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本級(jí)各部門(mén)批復(fù)預(yù)算。各部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向所屬各單位批復(fù)預(yù)算。
(三)預(yù)算的執(zhí)行
各級(jí)預(yù)算由本級(jí)政府組織執(zhí)行，具體工作由本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)。
(四)預(yù)算的調(diào)整
預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的本級(jí)預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過(guò)總收入，或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更。在預(yù)算執(zhí)行中，因上級(jí)政府返還或者給予補(bǔ)助而引起的預(yù)算收支變化，不屬于預(yù)算調(diào)整。
各級(jí)政府對(duì)于必須進(jìn)行的預(yù)算調(diào)整，應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得調(diào)整預(yù)算。
(五)決算
決算是對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的總結(jié)，是預(yù)算管理的最終環(huán)節(jié)。
(六)預(yù)決算的監(jiān)督
1.權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督
全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)中央和地方預(yù)算、決算進(jìn)行監(jiān)督。縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)本級(jí)和下級(jí)政府預(yù)算、決算進(jìn)行監(jiān)督。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)對(duì)本級(jí)預(yù)算、決算進(jìn)行監(jiān)督。
2.各級(jí)政府的監(jiān)督
各級(jí)政府監(jiān)督下級(jí)政府的預(yù)算執(zhí)行;下級(jí)政府應(yīng)當(dāng)定期向上一級(jí)政府報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況。
