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煙葉稅存在的問題與對策

煙葉稅的誕生既是稅制改革的結果，也是國家對煙草實行“寓禁于征”政策的延續。農村稅費改革后，基層政府的財力受到了較大的削弱，特別是對經濟發展相對落后的西部地區來說更是雪上加霜。在一些地方基層政府獨享稅種稅源零散、收入少、征管難，還不能承擔財政支出的情況下，煙葉稅作為一個與地方經濟發展、產業結構緊密相關的特色稅種理應得到發展和壯大。

首先，煙葉稅獨立征收后，其性質由農業稅變為商品稅，煙葉收購中所開具的發票成為增值稅抵扣的依據，使煙葉稅與增值稅的征收緊密相連，但它又延續了煙葉特產稅的稅收分配辦法，其收入全部歸地方政府。這不但起到穩定地方財政收入的效果，也有利于充分調動地方政府發展特色經濟的積極性。其次，煙葉種植主要分布在貧困的邊遠山區。據統計，全國510個種煙縣中有185個縣屬國家扶貧開發重點縣，其他有相當一部分屬省級扶貧縣，這些地區商品經濟發展滯后，工業基礎薄弱，且引資能力較差，傳統的商品稅難以發展成為地方支柱稅種。再次，煙草制品的市場需求彈性較小，煙葉需求量能夠長期保持穩定。煙葉稅是增加地方政府財政收入的有效方式，既有助于緩解地方財政的壓力，也有利于地方經濟健康發展。最后，煙葉稅的征收成本低，有利于稅收的征管。煙葉稅的開征并沒有明顯增加地方稅務局的行政成本，地方稅務機關并沒有因新稅種的開征而另設機構：由于煙葉收購期、收購點都較為集中，地方稅務機關也能夠及時、準確地掌握稅源情況，并組織人員進行征收。

二、存在問題

(一)煙葉生產補貼缺乏制度規范，扭曲了煙葉稅計稅價格

由于地區間生產條件存在一定的差別，各省對煙葉生產的產前補貼也各有高低，如對烤煙生產的化肥、農膜、農藥、烤煙用煤等農用物資進銷差價的補貼，對煙田水利、道路等基礎設施的補貼等，造成地區間煙葉生產邊際收益的差異。而這些補貼缺乏嚴格的制度規范，基本采用一年一定的方式，不但不利于煙葉種植的長期發展。也不利于煙葉稅的征收工作。此外，由于這些補貼多是由收購商在產前或產后以實物的形式提供給煙農的，很難在收購價中體現。地方各級政府為了提高煙農的種煙積極性，安排的煙葉生產補貼除了包括上述省級政府要求的明補外。往往還安排了一定的暗補，這必然使煙葉稅計稅價格與實際情況不相符合，從而造成稅源流失。

(二)煙葉稅征管中存在的問題

作為一般納稅人的煙草公司在收購煙葉時必須向出售人開具農產品收購專用發票，該專用發票是計算煙葉稅和增值稅進項稅額的法定憑證。然而，在實際操作中諸多因素影響了發票的開具工作，進而影響稅收的征管。一方面，由于大多數煙葉的出售人是自產自銷的農民，很難或不知如何提供有效證件，使得收購人難以及時開具發票;另一方面，大多數煙農納稅意識薄弱，在收到貨款后也不主動向收購商索要發票，這使得交易方的監督失去了作用，增加了稅務機關的稽征成本;第三，由于煙葉交易雙方的購銷關系基本為現金交易，稅務機關也難以準確掌握煙葉交易實際發生額，從而有可能造成稅收的流失。此外，按政策規定，專用發票上應注明農產品品名、計量單位、數量、單價和金額，有些地方還要求逐筆開具，不能由多個出售人匯總開具等等。這些規定與客觀條件有較大的偏差。也給專用發票的開具帶來困難。

三、對策與建議

(一)改革煙葉收購價格制度，保障煙農經濟利益

筆者認為，應有條件地放開煙葉收購價格。煙草行業不同于其他行業，它由國家專賣，屬于國家壟斷性質，如果完全放開煙葉收購價格有可能會出現價格扭曲的現象，即價格無法反映市場的供需情況。為此，政府可以通過規定各種煙葉的最低收購價格以保護煙農的基本利益。同時，由于煙葉種植極易受到自然環境變化的影響，煙葉生產的不確定性因素很多，為了減少煙農種煙的風險，穩定其生產積極性，也需要最低收購價格作為保障。

(二)進一步改革煙葉生產補貼政策，完善煙葉稅的計稅依據

為了給煙葉種植創造-個穩定的政策環境，避免煙葉稅的流失，可從以下三方面著手來完善煙葉補貼政策：

1、中央政府進行統籌和協調，將各地對煙葉生產給予的明補和暗補進行歸類，制定統一完善的補貼項目和標準，對一些地方因特殊情況需要安排特別補貼的，應規定將該補貼標準控制在合理范圍內。

2、在確定各省補貼標準的基礎上給予各地一定的浮動空間，使各地能根據本省實際安排補貼政策。

3、以上年的通貨膨脹指標、農業生產資料價格指標及農產品價格指標等與煙葉生產及煙農利益密切相關的價格指標為基礎，建立煙葉收購參考價格和補貼的浮動機制，保障煙農利益不因市場價格的波動而受損。

(三)逐步建立起烤煙綜合保險制度

烤煙風險直接影響煙農種煙的積極性，財政補貼、價格補貼等政策固然在一定程度上能夠降低生產風險，但不穩定的政策因素難以維持煙葉生產的長期可持續性發展，建立烤煙保險制度可以消除煙農對種煙風險的顧慮，保護其應得的利益。由于煙葉生產涉及煙農、煙草企業及政府三方的利益，可考慮建立多層次的保險體系，即煙農白保、煙草企業與煙農共保及政府統籌保險。在一些地區已探索出一些成功的保險方式。例如，廣西河池市煙草分公司的煙葉生產風險保障金制度，按合同面積每畝提取一定款項，存入專用賬戶，作為當年的煙葉生產風險保障金，主要用于對遭受自然災害的煙農進行適當補償及防災救災。再如河南內鄉縣的煙葉生產風險金機制是煙草企業與地方政府共擔煙葉種植的風險。每畝每年征收10元，其中縣財政負擔2元、植煙鄉鎮負擔3元、縣煙草公司負擔5元，每年10月底以前，足額籌措到位。實行專賬專戶，并成立基金管理理事會，理事會單位分工負責，強化管理，規范資金使用范圍。對煙葉種植遭受不可抗拒的自然災害，損失達到50%以上的煙田。由受災鄉、村寫出申請，經理事會組織人員現場評估后，對受災煙農給予一次性救災補助。風險基金不透支，節余結轉下年，滾動使用。

(四)改進煙葉稅征管方式，提高稅收征管效率

煙葉稅的征管不僅關系到地方稅收利益。也關系到整個煙草行業的稅收鏈，而煙葉收購專業發票是承接兩者的關鍵點，為做好煙葉稅的征管工作，應該從以下幾方面著手：

1、統一全國農產品收購專用發票的格式和內容，對企業開具農產品收購專用發票的項目進行刪減，以提高發票的開具效率。

2、允許收購單位在附有收購明細表的情況下匯總開具，這樣既方便出售人銷售。又方便企業收購業務的順暢開展。

3、為加強對煙葉采購過程中現金流的監管，應要求各煙站收購資金的支付通過銀行轉賬方式，這樣可以減少采購人員通過虛開發票套取現金的行為，同時也可以有效減少由于實際現金流與票據不符造成的稅收流失。

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